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隨著習(xí)近平主席于2020年9月22日在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上鄭重宣示中國(guó)力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，2020年10月開始，生態(tài)環(huán)境部等各部委開始陸續(xù)出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的別政策文件。生態(tài)環(huán)境部在2020年11月5日發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（實(shí)行）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）后迅速吸收反饋意見(jiàn)并進(jìn)行了修改完善，于2020年12月31日正式出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），成為繼12月30日出臺(tái)的《2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱《分配方案》）后又一份重要的全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)政策文件，完成了對(duì)發(fā)改委于2014年12月10日出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的替代，適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段，為從2021年1月1日開始的全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期的平穩(wěn)順利運(yùn)行提供保障。

《管理辦法》明確了有關(guān)全國(guó)碳市場(chǎng)的各項(xiàng)定義，對(duì)重點(diǎn)排放單位納入標(biāo)準(zhǔn)、配額總量設(shè)定與分配、交易主體、核查方式、報(bào)告與信息披露、監(jiān)管和違約懲罰等方面進(jìn)行了全面規(guī)定。通過(guò)對(duì)《管理辦法》的研究學(xué)習(xí)，本文總結(jié)出以下五個(gè)方面并予以解讀。

一、《管理辦法》是全國(guó)碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)

《管理辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)所需的必要條件已經(jīng)具備。法規(guī)層級(jí)更高的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》由于立法程序復(fù)雜尚未出臺(tái)，作為部門規(guī)章的《管理辦法》可以指導(dǎo)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)行交易的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作做出部署，保障交易活動(dòng)順利開展，并在《條例》出臺(tái)之后起到互補(bǔ)作用，從而有效促進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)行各項(xiàng)工作的推進(jìn)。

《管理辦法》明確了碳排放權(quán)和核證自愿減排量（CCER）的定義，對(duì)CCER的定義相比《暫行辦法》和《征求意見(jiàn)稿》均進(jìn)行了細(xì)化，明確了CCER指標(biāo)來(lái)源是可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用等項(xiàng)目，并最終將抵消比例確定為不超過(guò)應(yīng)清繳配額的5%，且必須來(lái)自全國(guó)碳市場(chǎng)配額管理的減排項(xiàng)目之外，從而對(duì)相關(guān)低碳減排項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展起到激勵(lì)作用的同時(shí)仍然將減排的最主要責(zé)任落實(shí)到企業(yè)自身，促使企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步等手段實(shí)現(xiàn)減排與高質(zhì)量發(fā)展。這一表述同時(shí)消除了《征求意見(jiàn)稿》中要求CCER來(lái)自于全國(guó)碳市場(chǎng)“重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外”帶來(lái)的定義模糊問(wèn)題。

對(duì)于重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)，《管理辦法》刪除了“約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤”的相關(guān)表述，只保留“2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量”單一標(biāo)準(zhǔn)避免歧義，同時(shí)也明確了兩年碳排放不足2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的企業(yè)和由于不再?gòu)氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而不再排放溫室氣體的企業(yè)將由省級(jí)主管部門移出重點(diǎn)排放單位名錄，對(duì)此前尚未明確的退出機(jī)制做出規(guī)定，提高配額利用效率和市場(chǎng)有效性。

《管理辦法》明確了參加全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位不再重復(fù)參與試點(diǎn)碳市場(chǎng)，并由《分配方案》對(duì)當(dāng)前過(guò)渡期的處理方式進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，即地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)已完成2019年和2020年配額分配的，相應(yīng)獲得試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額的全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位暫不參加全國(guó)碳市場(chǎng)相應(yīng)年度的配額分配和清繳，此后試點(diǎn)碳市場(chǎng)不再向全國(guó)碳市場(chǎng)中的重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額。此條處理方式有助于全國(guó)碳市場(chǎng)減少爭(zhēng)議并更順利地啟動(dòng)。

二、確立、省、市三級(jí)監(jiān)管體系

《管理辦法》在《征求意見(jiàn)稿》確定的指導(dǎo)、省級(jí)組織、市級(jí)配合落實(shí)的三級(jí)監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上對(duì)細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行了一定修改，與《暫行辦法》所規(guī)定的與省構(gòu)成的兩級(jí)監(jiān)管體系存在較大差別。《管理辦法》的三級(jí)監(jiān)管體系更新并細(xì)化了各級(jí)主管部門的責(zé)任，要求生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)并制定配額管理政策、報(bào)告與核查政策及各類技術(shù)規(guī)范，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門組織排放配額分配與清繳、排放報(bào)告與核查等工作，新增了市級(jí)主管部門“落實(shí)相關(guān)具體工作”的責(zé)任；由省、市級(jí)主管部門共同完成監(jiān)督檢查配額清繳情況和對(duì)違約主體的懲罰，由省級(jí)主管部門與生態(tài)環(huán)境部共同完成信息公開。

《管理辦法》更強(qiáng)調(diào)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)劃，省級(jí)主管部門的自主權(quán)相比此前受到限制。《暫行辦法》中規(guī)定的省級(jí)主管部門制定地方配額分配標(biāo)準(zhǔn)、有償分配剩余配額和將收益用于地方減排及能力建設(shè)的職能在《管理辦法》中不再存在，改為由生態(tài)環(huán)境部完成各項(xiàng)規(guī)劃，省級(jí)主管部門主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

三級(jí)監(jiān)管體系重視市級(jí)主管部門的作用，有利于發(fā)揮市級(jí)主管部門對(duì)本市內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)更為熟悉的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與2020年3月出臺(tái)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中建立“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的要求相符，可以有效促進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易相關(guān)工作更好開展。

三、促進(jìn)落實(shí)“企業(yè)自證”原則

《管理辦法》要求企業(yè)每年編制溫室氣體排放報(bào)告，載明排放量，并對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性與準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，且須定期公開排放報(bào)告，體現(xiàn)了對(duì)“企業(yè)自證”原則的重視。同時(shí)，《管理辦法》也對(duì)核查方式和核查責(zé)任主體做出較大修改。

《暫行辦法》規(guī)定由核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，而由省級(jí)主管部門對(duì)部分重點(diǎn)排放單位進(jìn)行復(fù)查。《管理辦法》不再要求大規(guī)模復(fù)查，僅在對(duì)核查結(jié)果有異議的重點(diǎn)排放單位提出申請(qǐng)后進(jìn)行復(fù)核，且將核查責(zé)任主體明確為省級(jí)主管部門，只保留政府購(gòu)買服務(wù)的形式與核查機(jī)構(gòu)開展合作，對(duì)核查工作更為重視。另一方面，《暫行辦法》規(guī)定了對(duì)所有重點(diǎn)排放單位進(jìn)行全數(shù)核查，而《征求意見(jiàn)稿》則將其修改為由省級(jí)主管部門以“雙隨機(jī)、一公開”的方式對(duì)重點(diǎn)排放單位進(jìn)行核查，此前生態(tài)環(huán)境部2020年12月16日發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》（征求意見(jiàn)稿）規(guī)定核查流程為首先“由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門組建核查技術(shù)工作組，進(jìn)行集中文件評(píng)審，識(shí)別突出問(wèn)題”，隨后“對(duì)文件評(píng)審沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重點(diǎn)排放單位，隨機(jī)抽取20%到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核查確認(rèn)”，將“雙隨機(jī)、一公開”的隨機(jī)抽取比例暫定在20%。此次《管理辦法》僅規(guī)定由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)組織開展核查，并未規(guī)定具體的核查方式與數(shù)量、比例等，具體的核查方式可能需要《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》正式出臺(tái)才能確定。

《管理辦法》明確了懲罰措施，對(duì)未按時(shí)足額清繳配額等違規(guī)行為的罰款更大為三萬(wàn)元，并對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)和逾期未改正的欠繳部分在下一年度的配額分配中實(shí)行等量核減。由于部門規(guī)章的限制，更大的懲罰力度需要《條例》出臺(tái)后才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，《暫行辦法》和《征求意見(jiàn)稿》中的“聯(lián)合懲戒”相關(guān)內(nèi)容被刪除，《管理辦法》未對(duì)向工商、稅務(wù)、金融等管理部門通報(bào)有關(guān)情況，并予以公告的相關(guān)措施做出規(guī)定，可能導(dǎo)致懲罰力度不足。相關(guān)規(guī)定可能需要各部門聯(lián)合推出后續(xù)規(guī)章制度來(lái)完善。

四、配額分配管理制度尚待細(xì)化

《管理辦法》的配額分配制度相比此前的規(guī)定相對(duì)更為保守，僅規(guī)定以免費(fèi)分配為主，并將適時(shí)引入有償分配。此前《暫行辦法》規(guī)定主管部門可預(yù)留一定配額，用于有償分配、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、重大建設(shè)項(xiàng)目等。有償分配所取得的收益用于促進(jìn)減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)。《征求意見(jiàn)稿》在此基礎(chǔ)上提出要逐步提高有償分配的比例，但對(duì)有償分配的收入實(shí)行收支兩條線，納入財(cái)政管理。《管理辦法》刪除了預(yù)留配額的相關(guān)表述，且未對(duì)有償分配的比例與收益用途用法做任何規(guī)定，也未提及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有關(guān)措施。

另一方面，為加快碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《管理辦法》鼓勵(lì)交易主體自愿注銷其所有的排放配額。這一規(guī)定與歐盟碳市場(chǎng)的注銷規(guī)定類似，歐盟碳市場(chǎng)同樣允許配額持有者自愿注銷，但值得注意的是，歐盟碳市場(chǎng)可以通過(guò)市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（Market Stability Reserve， MSR）來(lái)實(shí)現(xiàn)制度化的大規(guī)模配額注銷，其力度遠(yuǎn)大于市場(chǎng)參與主體的自愿注銷。我國(guó)由于還處在碳排放上升階段，因此需要結(jié)合實(shí)際需求，綜合考慮多種措施，推出制度化控制配額數(shù)量的方法。此外，此前《暫行辦法》規(guī)定可以注銷配額和自愿核證減排量，未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)中是否可以注銷核證自愿減排量也需要后續(xù)相關(guān)規(guī)定作補(bǔ)充。

總體而言，《管理辦法》缺乏對(duì)配額數(shù)量進(jìn)行制度化調(diào)節(jié)的細(xì)致規(guī)定，需要出臺(tái)相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步明確有關(guān)有償分配、預(yù)留配額以及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的規(guī)定。

五、系統(tǒng)建設(shè)工作仍需盡快推進(jìn)

《管理辦法》明確了全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是支撐全國(guó)碳市場(chǎng)的同等重要的兩大系統(tǒng)，其建設(shè)均由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，解決了《暫行辦法》未對(duì)交易系統(tǒng)下明確定義的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)兩大系統(tǒng)的職能做了清晰界定。

另外，《管理辦法》刪除了數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容。《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了環(huán)境信息管理平臺(tái)是重點(diǎn)排放單位向省級(jí)主管部門主動(dòng)報(bào)告以納入全國(guó)碳市場(chǎng)管理的渠道，也是實(shí)現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)與排放報(bào)告報(bào)送和監(jiān)測(cè)計(jì)劃備案的工具，并在《征求意見(jiàn)稿》的《編制說(shuō)明》中將這一平臺(tái)進(jìn)一步確認(rèn)為已于2017年1月1日上線運(yùn)行的“全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)”。《管理辦法》刪除了相關(guān)表述，納入重點(diǎn)排放單位名錄的方式也變成了由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門按生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規(guī)定直接確定本行政區(qū)域內(nèi)的單位名錄，不再需要相關(guān)單位主動(dòng)報(bào)告。未來(lái)是否需要通過(guò)某一信息管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)報(bào)送、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測(cè)計(jì)劃備案以及連接能源、統(tǒng)計(jì)、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫(kù)以進(jìn)行排放數(shù)據(jù)校驗(yàn)等功能，同時(shí)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制，還需要出臺(tái)相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步確認(rèn)。

 來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院